День Конституции на пороге новых изменений

25-06-2020

Ровно год назад статью ко Дню Конституции Украины мы посвятили обзору изменений нашего Основного Закона. И вот мы снова оказались на пороге перемен. Власть торопится воплотить в жизнь изменения до местных выборов 25 октября этого года. Но насколько качественными они будут?

Напомним, что одна из основных реформ в стране, которая длится уже пять лет и призвана наконец-то перейти к европейскому типу распределения полномочий и финансов между центром и регионами, вызывает все больше вопросов. Особенно после последних решений Кабмина о создании объединенных территориальных громад (ОТГ) и укрупнения районов в пределах областей. 

Удары «в штангу»?

Как это ни странно, ОТГ на сегодня не имеют конституционного закрепления, они существуют де-факто, в нарушение Основного Закона Украины. Тем не менее продолжается ускоренное создание объединенных территориальных громад (их  запланировано 1300).
Как заявил премьер, «конфликтных – порядка 110, то есть в 8% громад есть напряжение». По его мнению, большинство этих конфликтных случаев провоцируется «местными элитами». 
Так это или не так, думается, в разных местах по-разному. Например, когда я пишу эти строки, жители Богодухова под Верховной Радой протестуют против того, чтобы центром их укрупненного района стал Люботин, предлагая Богодухов.
Кто бывал и там, и там, понимает, что достойные аргументы можно найти как в пользу Богодухова, так и Люботина. 
Как считают протестующие,  Люботин не подходит в качестве административного центра нового укрупненного района по количеству жителей, инфраструктуре и элементарно – из-за отсутствия надлежащих зданий, пригодных для размещения необходимых служащих и управленцев.
Как подсчитали эксперты, около 150 рабочих мест необходимо будет организовать для размещения подразделений территориальных органов исполнительной власти. Возникает вопрос: сколько денег понадобится выделить (из карманов налогоплательщиков), чтобы построить административные здания, и сколько времени на это понадобится?
С другой стороны, именно Люботин – город областного подчинения и крупный железнодорожный узел, через который ходят поезда в пяти направлениях (Харьков, Мерефа, Сумы, Полтава, Золочев).
В недавнем интервью сайту «Децентрализация» народный депутат Украины Виталий Безгин отметил, что парламент не имеет запасного варианта на случай, если будет провалено голосование за изменения в административно-территориальном устройстве Украины. По его словам, государство тогда окажется «в управленческом хаосе». Ибо нам всем, налогоплательщикам, придется удерживать 468 (без учета оккупированных Донбасса и Крыма) районных администраций и районных советов. При этом, по оценкам многих экспертов, никакой пользы от этих учреждений уже нет. Даже наоборот: они тормозят децентрализацию и передачу полномочий громадам. 
Отсутствие понятного административно-территориального деления страны вредит ее развитию.
С головы на ноги

На днях было обнародовано совместное публичное заявление более двух сотен лидеров местного самоуправления, в котором они обращаются к народным депутатам Украины с призывом не голосовать за любые законы и постановления о реорганизации районов и объявлении выборов в райсоветы до момента, пока не завершатся консультации относительно конечного видения децентрализации и не появится четкое видение места и роли районного уровня в реформе.
Подписанты совместного заявления настаивают на том, что «сначала должен быть внесен на рассмотрение парламента проект изменений в Конституцию Украины по децентрализации, в тексте которого должно быть конечное видение того, какую роль власть отводит субрегиональному уровню, а уже потом можно вносить другие законопроекты, которые будут приводить законодательство в гармонию с новым конституционным дизайном».
Действующий президент Владимир Зеленский уже дважды вносил в парламент проект изменений к Конституции относительно децентрализации, но оба раза эти проекты были отозваны. 

По мнению большинства экспертов, это связано с разными проблемами. Бессмысленно менять Конституцию и цементировать в ней разделение на районы, когда можно создать громады и области. Среди прочих — роль префектов на замену ОГА, гарантии самоуправления.
После двух отзывов законопроекта и затяжных «боев» с мэрами у власти вроде бы появилась политическая готовность писать Конституцию так, чтобы она вызвала минимальное количество вопросов.
— Сегодня мы готовы в спорных пунктах слово в слово дублировать Европейскую хартию местного самоуправления, — заявил глава партии «Слуга народа»  Александр Корниенко в одном из своих интервью. — Мы сняли вопрос о перечне областей в Конституции — и они, и АРК там остаются, чтобы никаких новых законов на этот счет дополнительно не писать и не смущать часть экспертов. Мы уберем любые намеки на какие-либо особые статусы и формулировки. Сделаем ревизию норм, касающихся префектов, в сторону смягчения их надзорных функций, которые так напугали мэров. И все это для того, чтобы правильно сбалансировать власть в стране. Только тогда мы сможем победить хаос в системе государственного управления, в котором нашу команду так любят сегодня обвинять. 
Идея в том, что местное самоуправление будет действовать на двух уровнях — громады и области. На уровне района — нет. И это уже практически консенсус всех течений и групп, участвующих в дискуссии. На базовом уровне должна разворачиваться основная жизнь громады, включая финансы и полномочия, предоставление всех государственных услуг и сервисов. Плюс разрабатывается стратегия развития громады. Похожая стратегическая история должна происходить и на уровне области, где разрабатывается и принимается общее видение развития региона, включая финансовую составляющую. По сути, областной совет вместе с исполкомом превратятся в один большой бюджетный комитет, рационально подкрепляющий ресурсами стратегию региона, которую он же и принимает.

Вот новый поворот…

В конце марта президент должен был внести этот проект в парламент, чтобы он своевременно прошел процедуру в Конституционном суде Украины и выборы прошли уже на новой конституционной основе. Но помешал карантин. 
Выступая на днях онлайн на Форуме лидеров перемен Харьковской области руководитель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко сообщил, что очень долго и президент, и фракция «Слуги народа» в ВР обещали, что они успеют внести изменения в Конституцию и местные выборы пройдут уже на новой правовой системе.
— Сегодня эта позиция пересмотрена, и уже сделано несколько заявлений о том, что административно-территориальную реформу завершить успеют, однако внести изменения в Конституцию уже не успевают, — сказал Игорь Колиушко. — В принципе это не создает больших проблем. Проблема есть только одна — это неопределенный статус районных советов. И если смотреть с той точки зрения, как сегодня выглядит распределение полномочий между разными уровнями, то можно было бы районные советы вообще не создавать. Эти полномочия можно распределить между базовым уровнем (ОТГ) и областным. Но если изменения в Конституцию не вносятся, парламент обязан объявить выборы, в том числе и в районные советы.
Консультации в Конституционной комиссии об изменениях в раздел 11-й, касающийся местного самоуправления, продолжаются. На мой взгляд, есть четыре варианта: сохранить районные советы, полностью их ликвидировать, а есть еще две промежуточные позиции. Первая — считать райсоветы не органами местного самоуправления, а, скажем, органами межмуниципальной координации (с тем чтобы не попадать под действие 71-й статьи Конституции, где сказано, что органы местного самоуправления выбираются прямым голосованием). Если таковые не будут органами местного самоуправления, то мы можем формировать их из депутатов советов. Таким образом, отпадают опасения, что райсоветы станут параллельной властью и будут мешать самостоятельности громад, наоборот, они будут способствовать сотрудничеству соседних громад. И вторая позиция — предусмотреть райсоветы, однако отложить их формирование. Но данный вариант, к сожалению, невозможен, потому что изменения в Конституцию не получается внести до объявления выборов.
Еще одна проблема, которая встает достаточно остро, это роль голов громад, будут ли они продолжать председательствовать на заседаниях советов и возглавлять исполнительный орган.
— Для меня важно побороться за юридическую чистоту вопроса, — подчеркнул Игорь Колиушко. — Потому что некоторые продолжают настаивать на том, что головы громад — не являются органами местного самоуправления, хотя они имеют право, согласно проекту изменений в Конституцию, издавать свои акты. А тот, кто способен издавать свои акты, в большинстве европейских стран и есть орган с властными полномочиями. Как мы помним, по советской традиции только коллегиальные органы считались органами власти, все остальные — должностные лица. Но где пределы полномочий этих должностных лиц? 
Префект, например, будет иметь право приостанавливать действие акта не только органа местного самоуправления, но и должностного лица. Какого? Начальника департамента, отдела? Так можно дойти до маразма.
Дискуссии на эту и другие конституционные темы продолжаются. По оценке эксперта, если результат найдет отражение в законопроекте о внесении изменений в Конституцию, это будет свидетельствовать о том, что наши «слуги народа» продемонстрировали большой прогресс по сравнению с тем, как они вели себя осенью минувшего года, когда они никого не хотели слушать.

Елена Зеленина, спецкор

Читайте также
Общество 02-07-2020

Профильный комитет ВР поддержал природоохранный законопроект, соавтором которого выступил Александр Фельдман

Комитет Верховной Рады Украины по вопросам экологической политики и природопользования рекомендовал к принятию во втором чтении законопроект...

Другие материалы рубрики