Четверть века Конституции: на качелях реформы
В этом году ныне действующей Конституции Украины исполняется 25 лет. За это время она, подобно всем нам, знавала разные времена. За это время практически каждый глава государства предпринимал попытки внести изменения в Основной Закон.
Итак, четверть века назад статьи Конституции Украины разграничили права и обязанности различных ветвей власти, определили основные принципы организации высших органов государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействие и компетенцию, особенности деятельности политических партий, общественных организаций, права, свободы и обязанности человека и гражданина и т.д.
Нет предела «совершенству»?
Не прошло и четырех лет, как в апреле 2000 года по указу Леонида Кучмы прошло голосование на всенародном референдуме по четырём вопросам (за или против): о введении двухпалатного парламента; о праве президента распускать парламент, если в течение месяца он не сформирует постоянно действующее большинство или в течение трёх месяцев не утвердит бюджет; о сокращении депутатов с 450 до 300; о лишении депутатов неприкосновенности.
По всем четырём вопросам большинство высказалось за внесение соответствующих изменений в Конституцию. Тем не менее референдум не привёл ни к каким юридическим последствиям.
Конституционная реформа» в 2003—2004 годах также намечалась по инициативе президента Л. Кучмы и при поддержке премьер-министра
В. Януковича. Направление этой реформы было противоположно предыдущим инициативам Л. Кучмы (когда предлагалось превратить Украину в парламентскую республику, в которой правительство будет формироваться парламентом).
Виктор Ющенко создал Национальный конституционный совет 2007 года, который должен был подготовить концепцию системного обновления Конституции. Планировалось, что до 1 декабря 2009 года пройдёт всенародное обсуждение, после чего будет объявлен референдум. Однако политическое влияние В. Ющенко и среди «синего», и среди «оранжевого» электората (который в то время уже ориентировался на Ю. Тимошенко) было уже настолько мало, что эта его инициатива не получила практического воплощения.
В сентябре 2010 года реформа была отменена Конституционным судом Украины — без голосования в Верховной Раде.
В 2012 году при президенте В. Януковиче состоялось первое заседание Конституционной Ассамблеи, на которой присутствовали почти сто известных политических и общественных деятелей, среди которых и президенты Л. Кравчук, Л. Кучма, В. Ющенко, лидеры фракций парламента, известные юристы и представители общественных организаций.
Председателем Ассамблеи был избран первый президент независимой Украины Л. Кравчук, секретарем — советник президента Украины — руководитель Главного управления по вопросам конституционно-правовой модернизации президентской администрации
М. Ставнийчук.
С участием ученых Академии правовых наук Украины и Национального юридического университета имени Ярослава Мудрого в Харькове готовились законопроекты о внесении изменений в Конституцию, которые подлежали общественному и профессиональному (с участием международных экспертов) обсуждению. Предусматривалось, что все изменения в Конституцию будут приниматься 2/3 голосов от 95 членов Ассамблеи. Сформированы рабочие органы — комиссии и координационное бюро.
К сожалению, летом 2014 года Конституционная Ассамблея была ликвидирована.
В 2014 году Верховная Рада Украины проголосовала за восстановление Конституции Украины в редакции 2004 года.
Попытки П. Порошенко внести изменения в Конституцию в 2016 году провалились. Зато в 2018—2019 годы Петр Алексеевич, в преддверии очередных президентских выборов, выбрал, так сказать, беспроигрышный вариант конституционных изменений — закрепление европейского и евроатлантического курса Украины. Кто ж будет против? И в преамбуле Конституции закреплена формулировка о «европейской идентичности украинского народа и необратимости европейского и евроатлантического курса Украины», а в ст. 102 полномочия главы государства были расширены: он стал «гарантом реализации стратегического курса государства на приобретение полноправного членства в Европейском союзе и Организации Североатлантического договора».
Новейшие изменения
Не задерживался с изменением Основного Закона и В. Зеленский.
В сентябре 2019 года Верховная Рада поддержала законопроект об отмене неприкосновенности народных депутатов. Таким образом, из ст. 80 Конституции удаляются два абзаца о том, что депутатам гарантируется неприкосновенность и без согласия парламента их нельзя привлечь к уголовной ответственности. Депутатская неприкосновенность отменена с 1 января 2020 года.
В. Зеленский также внёс в парламент проект закона о внесении изменений в статью 81 Конституции о дополнительных основаниях досрочного прекращения полномочий народного депутата Украины. Вскоре действующий глава государства внёс в парламент проект закона, которым предлагается уменьшить состав парламента до 300 народных депутатов, ввести сугубо пропорциональную избирательную систему и языковой ценз (владение государственным языком) для кандидатов в депутаты.
Рада также направила в Конституционный суд президентский законопроект, которым предлагается предоставить президенту право формировать Национальное антикоррупционное бюро, назначать на должности и освобождать от должностей директора НАБУ и директора Государственного бюро расследований, а также образовывать независимые регуляторные органы, осуществляющие мониторинг и контроль за деятельностью субъектов хозяйствования в отдельных сферах, назначать на должности и освобождать от должностей их членов.
Президенту также принадлежит законопроект с предложением предоставить право законодательной инициативы «народу».
Так чего же нам не хватает?
Эксперты Центра политико-правовых реформ, авторы «Зеленой книги Конституционной реформы в Украине», обнародованной в канун 25-летия Основного Закона, отмечают основные вызовы в сфере подготовки, инициирования и внесения изменений в Конституцию. Это популизм; непубличность; недостаточное привлечение парламентариев при инициировании конституционных изменений; нарушение процедуры рассмотрения и принятия изменений в Конституцию Украины.
Здесь уместно вспомнить, что, когда в 1996 году был принят Основной Закон государства, это стало результатом напряженной и вдохновенной работы украинских юристов, в первую очередь – харьковских.
Было подготовлено несколько вариантов проекта Конституции нашей страны, лучшие положения из которых были объединены в один проект, который и был передан на рассмотрение в Верховную Раду.
Следует подчеркнуть: как в 1996 году, так и сегодня Конституция нашего государства является одним из лучших образцов конституционных актов, которые были известны в мире за последнее время. Может быть, поэтому все попытки изменений, мягко говоря, не удаются?
Дискуссии в основном ведутся вокруг конституционного устройства: что оптимальнее в наших украинских реалиях — парламентско-президентская или президентско-парламентская республика?
В свое время участник подготовки изменений в Основной Закон академик, Герой Украины Василий Таций рассказывал автору этих строк:
— Если судить с точки зрения качества управления государством, то на этот вопрос удачно ответил Уинстон Черчилль: «Демократия – плохая форма правления, однако ничего лучшего человечество пока не придумало».
Мы, люди 21 века, не будем обсуждать режимы минувшего, я считаю, у нас и сегодня проблем хватает. Но мне представляется, что человечество подошло к поиску совершенных демократических форм правления, этим и надо руководствоваться. Очень важно понимать, что демократия в современном мире не отрицает государство, а значит, организованность и порядок. Законность и ответственность предполагают беспрекословное исполнение всеми без исключения – и властями, и простыми гражданами – правовых норм.
Разве формы правления имеют столь огромное значение, которое им иногда придают политики? Не было еще случая, чтобы кому-то не хватало полномочий. Было бы желание эффективно их использовать.
Главное не в форме, а в содержании, чтобы государственный механизм действовал четко и в интересах общества. Потому что, когда между различными политическими силами происходит бесконечное перетягивание каната в борьбе за полномочия, никому это не приносит пользы.
Ведь если не сможет эффективно работать президент, то и у остальных ничего не получится, если не будет эффективно работать исполнительная или судебная власть, то и президент ничего не добьется.
Значит, разграничение полномочий не может быть размытым, не должно быть поводов для противостояния, когда в силу человеческой слабости руководителей основные усилия направляются на то, чтобы удержаться у власти в каких-то пограничных состояниях. Полномочия следует тщательно выписать законодательно, чтобы каждая из ветвей власти могла их использовать с максимальной выгодой для общества.